泉州市财政局关于加强政府采购活动内部控制管理的实施意见

泉州市财政局文件

泉财采〔2017〕9号

 

泉州市财政局关于加强政府采购活动

内部控制管理的实施意见

                   

市直各单位，各县（市、区）财政局，泉州开发区、台商投资区管委会财政局，有关政府采购代理机构（含集中采购机构）：

    为贯彻《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）和省财政厅《关于进一步加强政府采购内控管理的通知》（闽财购〔2016〕32号）精神，规范业务操作，消除风险隐患，构建以风险管理为导向的内控体系，保证有关政府采购法律法规和规章制度得到有效执行，现就加强我市政府采购活动内部控制管理制定如下实施意见：

一、明确责任，规范运行机制。采购单位、代理机构、预算主管单位和监管部门应当依照法定职责开展工作。

1.采购单位负有主体责任。负责本单位、本系统的政府采购执行管理，依法落实采购需求制订、内控机制建设、执行政策功能、采购信息公开（含合同公开）、履约验收和绩效考评六个方面的主体责任，加强采购人员配备和专业化建设，提高采购人员素质，完善有关采购制度。采购单位如有委托代建单位的，应明确代建单位在政府采购活动中的工作职责和权限。

2.代理机构负有依法代理责任。代理机构应当按照政府采购法及其实施条例、相关政策规定开展代理业务，与采购单位签订委托代理协议，确定委托代理的事项，为其受托具体采购活动全过程的合法性和合规性负责。代理机构发现采购单位以不合理条件对供应商实行差别待遇、歧视待遇或者其他不符合法律法规和政策规定的；采购单位有其他违法行为；采购文件论证或评标过程中，评审专家以不合理条件对供应商实行差别待遇、歧视待遇或者其他不符合法律法规和政策规定的；评审专家未按采购文件设置的评标方法、评标标准和废标条款等进行评标，均应当向同级财政部门报告。代理机构违反以上规定的，依照政府采购法第七十八条和政府采购法实施条例第六十八条第三项的规定追究其法律责任。

3.预算主管单位负有归口监督责任。按照归口管理要求，加强对所属单位政府采购活动的内部监督检查。采购限额以下采购项目采用自行采购的，由预算主管单位建立归口部门政府采购内部控制管理制度，报送同级政府采购监督管理部门（以下简称财政部门）备案。采购限额以上采购项目，预算主管单位应当定期监督检查。2017年起市直各预算主管单位每两年至少要组织一次对所属单位政府采购活动的内部监督。重点检查采购预算、采购计划编报、代理机构和评审专家选择、采购文件制定、信息公告、合同签订、履约验收、资金拨付等环节的合规性。内部监督中发现所属单位存在问题的，要督促所属单位进行整改并完善相关管理制度。

4.财政部门负有依法监管责任。围绕放管服改革要求，坚持问题导向，加强自身建设，重视政府采购执行与监管的全流程、各环节的内部制衡，完善采购方式审批、代理机构管理、投诉处理、行政处罚、监督检查等内部管理制度和工作规程，防控政府采购执行与监管中的法律风险。

二、分段设岗，实行过程制衡。采购单位、预算主管单位、代理机构和财政部门应当结合工作特点，梳理不同业务、环节和岗位需要重点控制的风险事项，实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制。

1.采购单位按采购前、中、后三个阶段建立不相容岗位分离。采购前岗位职责包括提出采购需求、预算资金安排、代理机构委托。采购中岗位职责包括采购文件编制及论证、质疑答复、开标评标活动和中标结果确认。采购后岗位职责包括合同签订及履约验收、资金拨付、绩效评价、质疑答复、配合投诉及监督检查。

三个阶段内部，分别将采购需求制定与内部审批、采购文件准备与复核、验收与保管（考评）等不相容岗位相互分离。建立预算编制、政府采购和资产管理之间的沟通机制，严格按照预算批复资金及单位资产配置要求，执行预算项目政府采购。如因人员编制不足无法实现不相容岗位分离，必须强化内部监督检查，制订具体管控措施，提高各环节工作透明度。 

2.预算主管单位按计划管理、业务监督建立不相容岗位分离。计划管理岗位职责包括项目预算、采购需求、采购计划的审核审批。业务监督岗位职责包括采购文件论证、评标、履约验收、绩效评价等过程的监督检查。

3.代理机构按代理业务承接、主持评标活动建立不相容岗位分离。代理业务承接岗位职责包括签订委托代理协议，与采购单位沟通，采购文件编写、征求意见和专家论证，采购文件备案报送，答复质疑，协助处理投诉。主持评标活动岗位职责包括出售采购文件，样品收取安装及摆放，核对投标保证金，接受并登记投标人提交的投标（响应）文件，采购单位代表、监督人员、评标代表、评审专家的签到、身份核实及情况反馈，主持开标大会，评标现场后勤保障，当场宣布评标结果。

4.财政部门根据计划审批、计划执行、监管检查等不同业务流程建立不相容岗位分离。

计划审批。项目预算批复后，采购单位提出的具体采购计划须经采购办经办人员提出初步建议，采购办负责人才能进行审批下达并确定采购方式和代理机构的选择方式。意见不一致的，要进行倒查核实。

计划执行。按采购文件备案审查和评审专家抽取建立不相容岗位分离。采购文件备案岗位职责指对采购文件是否合法合规进行符合性检查。评审专家抽取岗位职责包括采购文件论证专家和评标专家的抽取。

监管检查。积极推进“双随机、一公开”监管工作。监督检查时，必须有不少于2个具有执法资格人员才能进行，现场要做好证据收集，确保证据的真实准确完整。案件办理要按规定程序进行，处理决定采用集体会商决定，部分案件（议题）可邀请技术专家参加，会议记录存入办案卷宗。

三、限时办结，力求廉洁高效。根据不同业务流程（事项）设置办结时限，提高工作效率。采购单位和代理机构也要建立流程登记薄，便于倒查甄别责任。

1.采购预算执行。除自行采购或批量集中采购外，采购计划下达后的采购文件应当在30个工作日内上网征求意见，逾期采购计划将被退回。30个工作日进度细分：采购计划批准后，5个工作日内选定采购代理机构并签订委托代理协议；25个工作日内采购单位将采购需求、投标人资格条件、商务技术评分项等书面资料提供给代理机构；30个工作日内代理机构将采购文件公示稿上网征求意见（100万元以上同时送财政部门）。如有特殊情形须事先书面说明，经财政部门核实情况后，可不退回。采购计划原则上应在当年11月底前申报完毕。政府采购预算分年度实施的，应备注说明。

2.采购文件备案。预算资金100万元及以上采购项目征求意见结束且收到财政部门符合性初步审查意见后，必须在2个工作日内组织专家论证。论证专家要针对征集到的意见建议和财政部门符合性初步审查意见逐一论证并出具独立的书面意见，并就采购文件合法合规性提出修改意见。专家论证后5个工作日内，采购文件要报送财政部门备案。预算资金100万元以下采购项目公示结束后2个工作日内，要将采购文件连同征集到的意见建议报送财政部门备案。财政部门收到报备的采购文件，应在5个工作日内提出初步审查意见。招标采购单位（含采购单位、代理机构，下同）收到初步审查意见，必须在6个工作日内（采购单位前4个工作日，代理机构后2个工作日）提出有针对性的书面修改意见。

四、阳光代理，防范权力寻租。代理机构委托是政府采购活动重要环节，也是政府采购风险防控的关键节点。必须通过行之有效的工作方式，倒逼代理机构强化风险意识，建立健全内控制度，提高风险防控能力。

1.统一时间统一标准审查代理机构备案。根据政府采购法实施条例第十三条规定，每年7月上旬由市财政局通过公开征集的方式，对已备案和新申请备案的代理机构进行符合性审查，符合条件准予备案。代理机构备案审查小组组成人员从市级专家库随机抽取。

2.建立代理机构优选库，采取随机抽取方式选定代理机构。依照省财政厅《关于进一步推进政府采购改革的通知》（闽财购〔2016〕34号）规定，每年7月中下旬，财政部门应在市级代理机构备案范围内，采取比选入围的考评方式，建立代理机构优选库，并根据考评结果设定代理机构抽中概率。除按规定应委托集中采购机构外，采购单位委托代理机构必须从优选库随机抽取选定，特别情况需指定代理机构的，须提供政府会议纪要。

3.推动政府采购统一入场交易。政府采购开标评标活动统一地点开展，全程统一监控，音像资料统一归档，可以有效避免代理机构、评审专家和采购单位不规范行为。各级财政部门要加强与市公共资源交易中心协调沟通，在市公共资源交易中心及各分中心设立专门的样品室、开标大厅和评标室，促成市县（市、区）两级政府采购项目尽快进场交易。

4.提高代理机构执业能力。代理机构要加强从业人员的继续教育工作，为其学习掌握有关法律法规、规章制度等创造条件。档案管理是政府采购活动的重要环节，代理机构应配备档案整理、管理的专业人员，健全档案管理、调阅登记和保密制度，确保档案介质和信息安全。市财政局每年组织一次代理机构从业人员基本业务知识测试。测试合格的，视为符合《泉州市政府采购代理机构监督管理暂行规定》（泉财采〔2015〕590号）第四条第一项“熟悉政府采购法律、法规和采购代理业务知识”规定，测试合格有效期两年。

5.规范代理服务费计提比例。代理服务费统一按国计价格〔2002〕1980号文规定标准计提，不准上浮，不得优惠。除按比例提取的代理服务费、采购文件成本费外，代理机构不得收取其它任何费用。违反规定的，按照政府采购法第七十二条第二项和第七十八条的规定给予处罚。

五、落实制度，预防道德风险。道德风险主要由政府采购相关人员的思想道德水平、政治素质高低、自我约束能力等因素所产生，道德风险通过增加程序风险的破坏程度体现出来。必须健全内部约束制度，使各项工作有章可循，减少工作随意性。

1.落实轮岗制度。预算主管单位和采购单位按照政府采购岗位风险等级设定轮岗周期，在同一岗位工作原则上不超过6年，具体负责组织采购活动、合同签订、履约验收等业务的岗位原则上不超过4年。财政部门负责采购监督管理岗位原则上不超过5年。不具备轮岗条件的应当采取定期专项审计等控制措施。建立和完善政府采购在岗监督、换岗审查和离岗责任追溯制度，对轮岗后发现原岗位存在违法违规行为的，按国家有关规定追究其责任。

2.落实回避制度。按照政府采购法实施条例第九条规定，采购单位员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的，应当回避：（1）参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；（2）参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；（3）参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；（4）与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；（5）与供应商有其他可能影响政府采购公平、公正的关系。

3.落实保密规定。评标（谈判、询价）结束后，代理机构应立即密封所有投标文件及中标候选人样品（若有），依法保管记录评标（谈判、询价）全过程所有资料。封条由采购单位代表和监督人员签字，统一标注“本项目中标（成交）结果公告质疑有效期满前不得开封”并在骑缝处加盖代理机构公章。采购单位、评标专家和代理机构相关人员不得泄露应当保密的采购信息和供应商的商业秘密。中标（成交）结果在质疑有效期内受到质疑，招标采购单位需查阅、摘抄投标（响应）文件或核实样品（若有），应经同级财政部门同意并现场见证下，办理登记手续和签署保密承诺，方可开启封条。

中标（成交）结果公告质疑有效期满，采购单位签署保密承诺后，可向代理机构领取中标人的投标（响应）文件副本。采购单位应妥善保管中标人的投标（响应）文件副本，不得将其提供给其他与项目合同签订无关的人员。采购单位原则上不得从采购代理机构处取走非中标（成交）供应商的投标（响应）文件。确因工作需要，采购单位应在中标（成交）结果公告质疑有效期满后，经同级财政部门同意，办理登记手续和签署保密承诺，方可领取。采购单位自行组织采购的，应按照不相容岗位分离的原则，指派专人做好采购文件的保管保密工作。

投标保证金，供应商应从其基本账户以电汇或转账方式汇入指定账户，转账单或电汇单上必须注明“项目编号，**年*月*日*时*分（提交投标文件截止时间）前汇款信息保密”。

4.落实财经纪律。采购单位参与采购文件编制、评审、监督等采购活动的人员不得从代理机构领取劳务费、加班费或其他形式的报酬。财政部门根据当地经济发展水平制定评审专家劳务报酬支付标准。代理机构除按规定标准支付评审专家（指从专家库随机抽取）评标（论证）劳务报酬和往返交通补贴外，不得支付其它费用。评审专家不得索取高于规定的劳务报酬，不得要求先给报酬再进行评审，不得以劳务报酬低为由拒绝评审或签署评审报告。评审专家配合财政部门、代理机构咨询、答复质疑和处理投诉案件等，不得另行索取劳务报酬。组织项目评审工作的代理机构应当在活动结束后，采取现金或者转账方式支付劳务报酬。代理机构超标准或超范围支付劳务报酬的，参照政府采购法实施条例第七十五条第三款处罚。进口论证和单一来源公示前论证费用由采购单位承担。

六、制订规则，管控程序风险。结合我市实际，对政府采购具体操作的各个程序进行有效规范，促进标准化、程序化管理，让各方在实际工作中有据可依。

1.制定采购文件标准文本，减少人为操控空间。2017年上半年，市财政局将制定公开招标采购文件标准文本，将采购文件分成公告网页格式、专用条款、通用条款、通用格式部分四部分。通用条款、通用格式部分统一公布在泉州市政府采购网“资料下载”栏，并体现在公告网页格式上。专用条款由招标采购单位根据采购项目的资金预算、采购需求自行制订，但必须符合法律法规和相关政策规定。一次性公布预算审核价，若分项合同包应明确分项预算审核价。

2.规范开标评标活动，防范舞弊行为。明确评标专家抽取、开标活动、评标过程、结果宣布等环节的操作规范，避免信息泄露，确保开标评标程序的公平、公正。

⑴评标专家抽取工作规范。禁止代理机构工作人员参加评标专家抽取活动。采购单位代表及其监督人员抽取评标（论证）专家时，要主动出示单位介绍信、本人有效身份证件，登记完毕后提供给采购办操作人员核对。评标专家抽取结果出来后，采购单位代表及其监督人员确认抽取过程合规性，操作人员密封评标（论证）专家抽取名单。

⑵开标活动工作规范。代理机构工作人员必须着正装并佩戴工作胸卡（含本人照片、姓名、职务、工号、单位名称），主持、记录本次活动工作人员（以下简称主持人、记录员）的通讯设备应关闭并交付所在单位管理。

潜在供应商的投标代表必须在提交投标（响应）文件截止时间前到达开标指定地点，出示有效身份证件，提交投标（响应）文件、样品（若须）并签到。

采购单位代表及其监督人员到达开标指定地点，应主动出示单位介绍信、本人有效身份证件并登记相关信息，将所有通讯设备交付代理机构暂时保管。

代理机构应对上述人员身份及登记信息进行核实。

开标时，采购单位代表、监督人员、所有投标代表应全部在场，由主持人主持开标大会并宣布开标评标纪律，投标代表依次检查其投标（响应）文件密封完好情况并确认后，代理机构工作人员当场开启投标（响应）文件密封并唱标（采用非招标方式，不用唱标）。

开标过程全程录音录像。

⑶评标活动工作规范。主持人、记录员进入评标室后，方可开启评标专家抽取名单的密封。评标专家到达指定评标室，应主动出示本人有效身份证件、登记相关信息并摁手印确认，交出所有通讯设备。记录员负责对照评标专家抽取名单，核对评标专家身份及其登记信息。

在评标起止全过程，除主持人、记录员、采购单位代表、监督人员、评标代表和项目评审专家外，其他人员禁止进入评标室。采购单位代表、监督人员、评标代表和本项目评审专家在评标结束前不得离开评标室。

所有评标专家到位后，主持人宣读评标纪律，提醒推荐评标委员会组长并要求评标专家在评审专家责任状签字。

评标专家要依法独立评标。代理机构工作人员、采购单位代表、监督人员不得采用暗示、威胁、引导或通过对采购文件、投标（响应）文件、样品（若有）解释影响评标专家独立评标。采用综合评分法，评标顺序按商务技术评分、资格性符合性检查、报价评分、汇总评分结果进行。采用竞争性谈判，除谈判供应商密封报价（第一次报价）外，只允许谈判供应商一次现场报价（第二次报价即为最后报价），并将最后报价作为推荐成交供应商的依据。

评标过程全程录音录像。

⑷评标结果公布工作规范。评标结束后，主持人当场宣布评标结果，采购单位代表、监督人员现场见证并签字确认。采购单位应在规定时间内确认中标供应商，并在指定的政府采购信息发布媒体上公告，明确“投标供应商对中标公告有异议的，应当在中标公告发布之日起7个工作日内，以书面形式向招标采购单位提出质疑，逾期质疑不予受理”。

3.推行“评分概率定标法”试点，切断不当利益链条。在部分项目品目（如物业、安保等）政府采购活动试点使用“评分概率定标法”评标办法，今后根据试点情况逐步增加项目品目，直至全面实行。

七、本实施意见自2017年2月4日起生效，财政部、福建省财政厅出台新规定的，从其规定。

 

                           

 

                              

 

 

                                  泉州市财政局

                              2017年1月11日